Теория государства и права. Лекции. Механизм государства.

Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государ­ственную власть и реализует свои функции. Памятуя роль социальных потребностей, вызвавших к жизни государство, его механизм можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел. Значение механизма государства огромно: именно в нем проявляется практический смысл существования государства как общественного феномена. Анализ механизма государства как будто бы должен на­чаться с характеристики особого слоя людей, которые про­фессионально занимаются управлением и которые образуют собственно публичную власть.

Ведь именно он реализует все государственные функции. Однако такой подход основывает­ся на сугубо эмпирической оценке природы публичной вла­сти и потому является поверхностным. Государствоведение, как и всякая наука, не может ограничиваться очевидным. Не случайно в определении механизма государства речь шла об осуществлении государственных функций не профессиональ­ными управленцами, а органами государства. Они-то и обра­зуют основное звено государственного механизма. Феномен "орган государства" предполагает, что государ­ство, будучи объединением индивидов, достигло такой степе­ни интеграции и структурной определенности, при которой приобрело способность обнаруживать себя через свои элемен­ты. Каждый из них представляет государство на конкретных участках, в отдельных сферах общественной жизни, но дея­тельность их всех, вместе взятых, есть деятельность самого государства. Вне своих элементов оно как политическая орга­низация общества в целом действовать не может и остается абстракцией. Эти элементы и являются органами государ­ства. Как учит общая теория систем, элемент, включаясь в си­стему, приобретает ее свойства.

Государственный орган как элемент системы-государства обладает всеми его признака­ми. Прежде всего он обладает властными полномочиями, вы­ступает как орган власти. Так же как и государство в целом, государственные органы, получая функции в соответствии с разделением труда по государственному управлению, вместе с тем строятся по территориальному признаку. Как и госу­дарство, они существуют преимущественно на собираемые с населения налоги. Итак, государственный орган — звено в системе государ­ственного управления, обладающее властными полномочиями в определенных областях государственной деятельности, ко­торая различается по содержанию и пространственным гра­ницам своей власти. Ответ на вопрос о природе государственных органов за­ключен в источниках их формирования.

Если речь идет о де­мократических государствах, то там единственным носите­лем государственного суверенитета является нация (народ). В принципе нация может управлять собой непосредственно. В этом случае мы имеем дело, отмечал Ж.-Ж. Руссо, с пря­мым правительством, которое назначает для фактическо­го выполнения воли нации приказчиков (агентов, надзира­телей) [88, 98-106]. Однако в действительности в сколько- нибудь развитых коллективных образованиях постоянное не­посредственное управление, осуществляемое всем коллекти­вом, практически невозможно, и нация поручает предста­влять себя специальным органам, образуя их путем выборов. В монархических государствах таким органом является мо­нарх, осуществляющий эту функцию по собственному праву, а не вследствие выборов. Как бы там ни было, среди органов государства необходи­мо выделить их разновидность — представительный государ­ственный орган и, внеся дополнение в приведенную выше де­финицию, определить орган государства как звено в системе государственного управления, представляющее государство как таковое или на отдельных участках его деятельности и наделенное властными полномочиями для осуществления сво­их функций. Идея представительства в государствоведении связана с идеей мандата. Нация (народ) выражает свою волю через из­бирателей в целом. Но избирательный корпус сам по себе не суверен. Он способен выразить свою волю через уполномочен­ных. Последние же, однако, выражают в действительности не его, а свою собственную волю, но эта воля должна быть такой, как будто бы она непосредственно исходила от самой нации: воля представительных органов есть воля нации. Следствием этого является вывод: воля представителей как воля нации не может подлежать контролю какой бы то ни было другой вопи, стоящей над ней [38, 376]. Второй вид органов, как зафиксировал еще Ж.-Ж. Руссо, , — агенты (администраторы). Сегодня мы называем такие ор­ганы исполнительно-распорядительными. Они тоже выража­ют свою волю, но их воля не есть воля нации, ибо они ее ни- коем образом не представляют. Они тоже обладают государ­ственной властью, но их власть строго ограничена предела­ми, установленными представительными органами. Послед­ние контролируют всю исполнительно-распорядительную де­ятельность.

Более того, одни исполнительные органы могут подвергаться надзору и контролю со стороны других испол­нительных органов, что предполагает существование их ие­рархической системы и распределения компетенции. Государственные органы на авансцене общественной жиз­ни предстают как коллективы конкретных людей или отдель­ные люди, имеющие, кроме должности, имена, биографии, личные особенности и т.д. В результате может сложиться представление, будто решения органов — личные решения лиц, в них служащих. Конечно же, это представление — за­блуждение. Властные правомочия принадлежат лишь госу­дарственному органу независимо от личных качеств и осо­бенностей лиц, занимающих в нем те или иные должности. Полномочия чиновника не суть его личные полномочия. Они — свойство, принадлежность должности, которую занимает данный чиновник в силу тех или иных причин, случайных для исторического процесса. Решение принимает не Дж. Буш, М. С. Горбачев или Б. Н. Ельцин, а президент Буш, президент Горбачев или президент Ельцин. Попытка дальнейшей классификации государственных ор­ганов приводит к необходимости классификации властей, т.е. функций государства, которые выражают не то, к чему оно должно стремиться, а то, что оно должно делать, чтобы об­щество достигло той или иной цели. Последние есть резуль­тат выделения теорией управленческих функций, которые (в отличие от функций социальных), чьей характеристике бы­ла посвящена четвертая лекция) суть не функции-цели, а функции-средства, или функции-власти. Современная классификация государственных властей ве­дет свое начало, пожалуй, от Монтескье, — первого, кто раз­делил их на законодательную, исполнительную и судебную [75, 290 - 291]. Правда, сегодняшнее прочтение его трудов убеждает, что он шел к понятию власти как функции от ор­гана, этой властью обладающего и эту функцию исполняю­щего. Современный же структурно-функциональный анализ исходит из прямо противоположного понимания направления связи "структурный элемент — функция".

Функция обусло­вливается и порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и ре­ализующего его органа. Как бы то ни было, предложенная Монтескье классификация номинально дошла до наших дней. В основе разделения властей на законодательную, испол­нительную и судебную лежит разделение труда по государ­ственному управлению. Оно произошло вследствие диффе­ренциации некогда единой государственной власти в ходе ее естественно-исторического развития.

При этом надлежит иметь в виду, что всякое разделение общественного труда есть одновременно и его кооперация. Речь идет не о полном размежевании законодательной, исполнительной и судебной властей, а скорее о распределении компетенции, при котором ни в коем случае не должна быть утрачена способность го­сударственной власти обеспечивать решение общих задач об­щества и тем самым — его целостность. Раздельный анализ законодательной, исполнительной и су­дебной власти целесообразно дополнить анализом прямого правления народа.