Теория государства и права. Лекции. Механизм государства.

Решение задач из практикума по гражданскому праву под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. Часть I.
Решение задач из практикума по гражданскому праву под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. Часть II.

Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государ­ственную власть и реализует свои функции. Памятуя роль социальных потребностей, вызвавших к жизни государство, его механизм можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел. Значение механизма государства огромно: именно в нем проявляется практический смысл существования государства как общественного феномена. Анализ механизма государства как будто бы должен на­чаться с характеристики особого слоя людей, которые про­фессионально занимаются управлением и которые образуют собственно публичную власть.

Ведь именно он реализует все государственные функции. Однако такой подход основывает­ся на сугубо эмпирической оценке природы публичной вла­сти и потому является поверхностным. Государствоведение, как и всякая наука, не может ограничиваться очевидным. Не случайно в определении механизма государства речь шла об осуществлении государственных функций не профессиональ­ными управленцами, а органами государства. Они-то и обра­зуют основное звено государственного механизма. Феномен "орган государства" предполагает, что государ­ство, будучи объединением индивидов, достигло такой степе­ни интеграции и структурной определенности, при которой приобрело способность обнаруживать себя через свои элемен­ты. Каждый из них представляет государство на конкретных участках, в отдельных сферах общественной жизни, но дея­тельность их всех, вместе взятых, есть деятельность самого государства. Вне своих элементов оно как политическая орга­низация общества в целом действовать не может и остается абстракцией. Эти элементы и являются органами государ­ства. Как учит общая теория систем, элемент, включаясь в си­стему, приобретает ее свойства.

Государственный орган как элемент системы-государства обладает всеми его признака­ми. Прежде всего он обладает властными полномочиями, вы­ступает как орган власти. Так же как и государство в целом, государственные органы, получая функции в соответствии с разделением труда по государственному управлению, вместе с тем строятся по территориальному признаку. Как и госу­дарство, они существуют преимущественно на собираемые с населения налоги. Итак, государственный орган — звено в системе государ­ственного управления, обладающее властными полномочиями в определенных областях государственной деятельности, ко­торая различается по содержанию и пространственным гра­ницам своей власти. Ответ на вопрос о природе государственных органов за­ключен в источниках их формирования.

Если речь идет о де­мократических государствах, то там единственным носите­лем государственного суверенитета является нация (народ). В принципе нация может управлять собой непосредственно. В этом случае мы имеем дело, отмечал Ж.-Ж. Руссо, с пря­мым правительством, которое назначает для фактическо­го выполнения воли нации приказчиков (агентов, надзира­телей) [88, 98-106]. Однако в действительности в сколько- нибудь развитых коллективных образованиях постоянное не­посредственное управление, осуществляемое всем коллекти­вом, практически невозможно, и нация поручает предста­влять себя специальным органам, образуя их путем выборов. В монархических государствах таким органом является мо­нарх, осуществляющий эту функцию по собственному праву, а не вследствие выборов. Как бы там ни было, среди органов государства необходи­мо выделить их разновидность — представительный государ­ственный орган и, внеся дополнение в приведенную выше де­финицию, определить орган государства как звено в системе государственного управления, представляющее государство как таковое или на отдельных участках его деятельности и наделенное властными полномочиями для осуществления сво­их функций. Идея представительства в государствоведении связана с идеей мандата. Нация (народ) выражает свою волю через из­бирателей в целом. Но избирательный корпус сам по себе не суверен. Он способен выразить свою волю через уполномочен­ных. Последние же, однако, выражают в действительности не его, а свою собственную волю, но эта воля должна быть такой, как будто бы она непосредственно исходила от самой нации: воля представительных органов есть воля нации. Следствием этого является вывод: воля представителей как воля нации не может подлежать контролю какой бы то ни было другой вопи, стоящей над ней [38, 376]. Второй вид органов, как зафиксировал еще Ж.-Ж. Руссо, , — агенты (администраторы). Сегодня мы называем такие ор­ганы исполнительно-распорядительными. Они тоже выража­ют свою волю, но их воля не есть воля нации, ибо они ее ни- коем образом не представляют. Они тоже обладают государ­ственной властью, но их власть строго ограничена предела­ми, установленными представительными органами. Послед­ние контролируют всю исполнительно-распорядительную де­ятельность.

Более того, одни исполнительные органы могут подвергаться надзору и контролю со стороны других испол­нительных органов, что предполагает существование их ие­рархической системы и распределения компетенции. Государственные органы на авансцене общественной жиз­ни предстают как коллективы конкретных людей или отдель­ные люди, имеющие, кроме должности, имена, биографии, личные особенности и т.д. В результате может сложиться представление, будто решения органов — личные решения лиц, в них служащих. Конечно же, это представление — за­блуждение. Властные правомочия принадлежат лишь госу­дарственному органу независимо от личных качеств и осо­бенностей лиц, занимающих в нем те или иные должности. Полномочия чиновника не суть его личные полномочия. Они — свойство, принадлежность должности, которую занимает данный чиновник в силу тех или иных причин, случайных для исторического процесса. Решение принимает не Дж. Буш, М. С. Горбачев или Б. Н. Ельцин, а президент Буш, президент Горбачев или президент Ельцин. Попытка дальнейшей классификации государственных ор­ганов приводит к необходимости классификации властей, т.е. функций государства, которые выражают не то, к чему оно должно стремиться, а то, что оно должно делать, чтобы об­щество достигло той или иной цели. Последние есть резуль­тат выделения теорией управленческих функций, которые (в отличие от функций социальных), чьей характеристике бы­ла посвящена четвертая лекция) суть не функции-цели, а функции-средства, или функции-власти. Современная классификация государственных властей ве­дет свое начало, пожалуй, от Монтескье, — первого, кто раз­делил их на законодательную, исполнительную и судебную [75, 290 - 291]. Правда, сегодняшнее прочтение его трудов убеждает, что он шел к понятию власти как функции от ор­гана, этой властью обладающего и эту функцию исполняю­щего. Современный же структурно-функциональный анализ исходит из прямо противоположного понимания направления связи "структурный элемент — функция".

Функция обусло­вливается и порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и ре­ализующего его органа. Как бы то ни было, предложенная Монтескье классификация номинально дошла до наших дней. В основе разделения властей на законодательную, испол­нительную и судебную лежит разделение труда по государ­ственному управлению. Оно произошло вследствие диффе­ренциации некогда единой государственной власти в ходе ее естественно-исторического развития.

При этом надлежит иметь в виду, что всякое разделение общественного труда есть одновременно и его кооперация. Речь идет не о полном размежевании законодательной, исполнительной и судебной властей, а скорее о распределении компетенции, при котором ни в коем случае не должна быть утрачена способность го­сударственной власти обеспечивать решение общих задач об­щества и тем самым — его целостность. Раздельный анализ законодательной, исполнительной и су­дебной власти целесообразно дополнить анализом прямого правления народа.