Теория государства и права. Лекции. Механизм государства.

Решение задач из практикума по гражданскому праву под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. Часть I.
Решение задач из практикума по гражданскому праву под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. Часть II.

Представительные органы государственной власти основная форма, в которой современный народ осуществляет свой суверенитет. Они непосредственно образуются народом, и их решения имеют ту же силу и то же значение, как в том случае, если бы они были приняты самим народом.

С точки зрения теории государства, народ (нация), избирая представительный орган (например, парламент), дает ему мандат осуществлять национальный суверенитет от своего имени. Подобно тому, как суверенитет нации, содержанием которого является государственная власть во всей ее полно­те, не распределен между членами нации, не распределен он и между депутатами парламента. Лишь парламент в целом получает мандат быть носителем государственной власти. "Депутат, — заявлял аббат Сиейес в Учредительном собрании Франции в сентябре 1789 года, — есть депутат всей нации; все граждане — его верители; сле­довательно, так как вы не захотите, чтобы в окружном собра­нии тот, кто был избран, обязательно представлял желания небольшого числа против желания большинства, вы не долж­ны также еще с большим основанием желать, чтобы депутат всех граждан королевства слушал пожелания одного какого- нибудь округа или муниципалитета вопреки желанию всей нации" [38, 417]. Незадолго до него в Бристоле в 1776 году Э. Берг обосновал иначе эту точку зрения. По его мнению, поскольку политик, который избирается в парламент, по своему уровню развития выше, чем средний избиратель округа, постольку он должен быть независим по отношению к электорату (избирательному корпусу). К тому же, продолжил Берг, политик, оторванный от избирателей, в рамках парламента не может опираться на жесткие наказы, ибо онн не могут быть написаны на все слу­чаи жизни [38, 428].

Изложенные положения известны в государствоведении под названием доктрины представительного мандата. Ей про­тивостоит концепция императивного (повелительного) манда­та. Она исходит из того, что каждый член нации — носитель своей доли общего суверенитета народа и что только ее он при выборах и может передать депутату. Поскольку округ объеди­няет всех избирателей данного депутата, постольку его воля производи а от воли (наказов) населения только этой терри­ториальной единицы. Государственная практика, как правило, придерживается доктрины представительного мандата. Теория различает высшие представительные органы (пар­ламенты) и местные органы власти и самоуправления. Классическое государствоведение считает парламент един­ственным законодательным органом, высшим учреждением в иерархии государственной власти. Его выборный характер, принципы и процедуры принятия решений делают парламент в наибольшей мере соответствующим обществу, основанно­му на вещных, рыночных отношениях. Исторически сложи­лось так, что в круг полномочий парламента входят прежде всего принятие законов, утверждение бюджета, контроль над правительством в виде запросов, обсуждений его деятельно­сти, иногда отчетов. Во многих странах парламент может выразить доверие или недоверие кабинету министров или от­дельным его министрам (вотум доверия), принять или откло­нить правительственный законопроект.

Историческая прак­тика выработала и такие методы влияния высшего предста­вительного органа на правительство, как запросы парламен­та или его депутатов по отдельным вопросам управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов го­сударственной власти, парламентские расследования, интер- пеляции. Предполагается, что объединяющий все эти полно­мочия принцип парламентаризма определяет основные напра­вления внутренней и внешней политики и обеспечивает вер­ховенство парламентской власти в стране. В настоящее время парламенты большинства стран состо­ят из двух палат. Иногда одна из палат не является выбор­ной (например, палата лордов в парламенте Великобрита­нии). Чаще всего, однако, избираются обе палаты, хотя и по разным принципам голосования и разным принципам опреде­ления состава избирателей. Обычно обе палаты равноправны, но из этого правила есть исключения. Заседают обе палаты раздельно, но возможны и совместные заседания обеих палат. Обосновывал необходимость двухпалатных парламентов, теория государства исходит из того, что общество (нация, как принято говорить на Западе) включает в себя не только индивидов, но и социальные группы, от индивидов отделен­ные (классовые, территориальные, профессиональные и т.д.).

Если стремиться к тому, чтобы парламент был в самом де­ле органом, представляющим общество, он должен включать палату, представляющую индивидов (палата депутатов), и палату, представляющую социальные группы (например, се­нат). Вопрос о том, какие группы должны быть представлены в соответствующей палате, решается в зависимости от рас­становки в стране социальных сил в ходе политической борь­бы. Необходимость существования двухпалатных парламен­тов традиционно обосновывается желанием исключить воз­можность парламентской тирании. "Наряду с замечатель­ными институтами представительного правления, — писал Ф. А. Хайек, — Великобритания подарила миру и пагуб­ный принцип парламентского суверенитета, согласно кото­рому представительное собрание есть не только высшая, но и неограниченная власть в обществе" [106, 22]. Исторический опыт свидетельствует, что ничем не ограниченный парла­мент неизбежно превращается в орудие подавления. Решения, принимаемые большинством голосов, отнюдь не всегда отве­чают интересам народа. Не случайно в государствоведении появились такие понятия, как "тоталитарная демократия" и даже "диктатура плебисцита". Опасения возможного устано­вления диктатуры парламента заставили уже Монтескье ис­кать в механизме государственной представительной систе­мы какие-то противовесы этому процессу. В частности, после изучения опыта работы парламента Великобритании, у него появилась надежда на то, что при разделении законодатель­ного корпуса на две части "одна будет сдерживать другую, благодаря своей возможности воспрепятствовать" [75, 290]. Местные органы государственной власти и местного само­управления — органы соответствующих административно- территориальных единиц. По своей форме и характеру они чрезвычайно разнообразны. В некоторых странах местные проблемы решаются выборными органами, или местным са­моуправлением, различных звеньев.

В большинстве госу­дарств местные органы самоуправления компетентны ре­шать ряд чисто региональных вопросов (местное хозяйство, местный бюджет, здравоохранение, дорожное строительство, транспорт, коммунальное хозяйство), а относительно более существенные функции (например, функцию охраны обще­ственного порядка, общественной безопасности и т.п.) осуще­ствляют назначенные центром чиновники (губернаторы, пре­фекты, комиссары). Кое-где местного самоуправления не су­ществует вообще, и чиновники из центра решают все местные дела без исключения. Обобщение описанной таким образом реальности позволя­ет зафиксировать два самостоятельных вида децентрализа­ции государственной власти и один смешанный: тот, кото­рый существует в форме самоуправления, то есть как мест­ная представительная власть; тот, который представляет" со­бой один из способов территориального распределения компе­тенции централизованной власти (административная децен­трализация), и наконец тот, который предполагает сочетание местного самоуправления в лице представительных и госу­дарственных органов, образованных центральной властью. Правда, принцип организации государства есть принцип объединения, централизации. Античный полис, который до сих пор во многих отношениях является парадигмой изуче­ния государства как такового, в идеале представляет собой внутренне нерасчлененное целое, исключающее существова­ние в себе какой бы то ни было самости. В государстве этого типа, как представлялось его современникам, вся политиче­ская деятельность исходила из центра и в нем же заверша­лась. Расчлененность такого рода целостности могла быть только функциональной: идея местной организации (даже ад­министративной, не говоря уже о самоуправлении) практи­чески отсутствовала. Однако даже греческий полис, и тем более Рим, практически осуществить этот идеал не смог. В реальной жизни существовали лишь государства децентрали­зованные.

Поэтому практически вопрос стоит не о возможно­сти или невозможности децентрализации (она — объективная данность), а лишь о ее степени и конкретных формах. Степень и формы децентрализации определяются самыми разнообразными факторами. Величина территории государ­ства, национальные и культурные различия, обособленность территориальных общностей, неразвитость рыночных связей и т.д. — все это может препятствовать централизации. Но и тогда, когда ни один из перечисленных факторов не дей­ствует, на пути централизации встают невозможность цен­тра иметь достаточную информацию для решения местных дел с учетом всех их особенностей; нежелание граждан под­держивать чуждую им вышестоящую власть, и снижение при таких условиях уровня самодеятельности людей, их инициа­тивы; отсутствие ответственности населения за принятые ре­шения в том случае, если эти решения принимаются не ими; отсутствие сколько-нибудь надежных препятствий произво­лу чиновников, действующих от имени верховной власти, в частности, в вопросах распределения бюджетных средств и т.д. Конкретные формы децентрализации государства (в част­ности, местного самоуправления) обусловлены исторически­ми особенностями развития страны, особенностями культуры (в том числе политической) народа, расстановкой социально- политических сил в государстве и т.д.