Теория государства и права. Лекции. Механизм государства.

Решение задач из практикума по гражданскому праву под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. Часть I.
Решение задач из практикума по гражданскому праву под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. Часть II.

Исполнительно-распорядительные органы государствен­ной власти — органы, призванные обеспечивать реализа­цию политики государства и исполнение законов, принятых его представительными учреждениями. Их деятельность, как правило, осуществляется под контролем представительных органов. Она подзаконна.

Должностные лица — чиновники — могут делать в процессе управления лишь то, что пря­мо разрешено установленными правилами, законом. Именно в чиновниках воплощается то свойство профессионализма в области управленческой работы, которое является настолько важным, что мы включили его в определение государства. Назначение рассматриваемых органов государственной власти — управление, включающее в себя исполнительную деятельность (осуществление тех решений, которые приня­ты представительными органами) и распорядительную дея­тельность (осуществление управления путем издания подза­конных актов и выполнения организаторских действий).

Государствоведению известны монократическая и дуали­стическая формы исполнительной власти. Первая означает, что исполнительная власть сосредоточе­на в руках одного человека, который является одновременно и главой государства, и главой правительства, подбирающе­го министров по своему усмотрению. Историческая предше­ственница этой формы — монархия, модифицированная, одна­ко, применительно к принципам представительной демокра­тии: источником полномочий президента являются всеобщие выборы (Франция, страны Латинской Америки). Дуалистическая форма исполнительной власти имеет ме­сто тогда, когда функционирует неответственный перед пар­ламентом глава государства (президент республики или ко­роль) и независимое от него правительство, ответственное пе­ред парламентом и возглавляемое премьер-министром (пред­седателем Совета или кабинета министров). Логическим завершением развития этой формы, характер­ной в частности, для государств с парламентской формой пра­вления, становится превращение правительства в основное звено исполнительной власти и ограничение власти главы го­сударства, который в этих условиях выполняет лишь почет­ные, но формальные функции. Английская формула "король царствует, но не управляет" хорошо отражает складывающе­еся здесь положение вещей.

Однако в ряде стран подобная логика развития дуалисти­ческой формы исполнительной власти оказалась нарушенной. В ее рамках начал усиливаться монократический элемент — расширение за счет правительства власти главы государства, который перестал быть только формальным субъектом госу­дарственного управления и кое-где даже стал избираться пу­тем всеобщего голосования. Государство ведение Запада оце­нивает эту тенденцию как свидетельство стремления ряда по­литических сил к авторитаризму [33, 36]. Историческая практика государственного управления, наг ряду с монократической и дуалистической, выработала тре­тью форму, при которой главу государства образует колле­гиальный орган, состоящий из большого числа равноправных лиц, принимающих решения большинством голосов.

Будучи наиболее демократичной, она встречается достаточно редко (Директория в революционной Франции, Федеральный Совет — в Швейцарии и т.д.). Система исполнительно-распорядительных органов госу­дарственной власти по вертикали строится по иерархиче­скому принципу, что обеспечивает целеустремленную работу всех звеньев управленческого аппарата. По горизонтали она строится на основе территориального, отраслевого и функци­онального принципов.

В зависимости от логического основания возможны раз­личные классификации исполнительно-распорядительных ор­ганов государственной власти. По своим задачам, напри­мер, их можно разделить на отраслевые (управляющие со­ответствующими отраслями в масштабе государства или административно-территориальных единиц, например, по­чтовое ведомство), функциональные (выполняющие отдель­ную управленческую функцию, например, планирование) и органы общей компетенции (например, правительство). Раз­личаются органы центральные и местные, индивидуальные и коллегиальные и т.д. Государственный аппарат играет огромную, в ряде случа­ев определяющую роль в реализации политических решений. В известном смысле он — истинное лицо государства, необ­ходимая предпосылка эффективности работы всего государ­ственного механизма. Не случайно проблемы совершенство­вания работы аппарата постоянно привлекают внимание не только практики, но и теории.

Макс Вебер, чьи работы в области государственного упра­вления считаются классическими, сформулировал следую­щие принципы рациональной бюрократии, обеспечивающие эффективность работы механизма государства: во-первых, наличие твердо установленной и неукоснительно соблюда­емой системы вертикальных связей (служебной иерархии); во-вторых, существование отрегулированной, основывающей­ся на специализации системы разделения труда; в-третьих, функционирование системы правил и директив, четко уста­навливающих права и обязанности членов бюрократической организации; в-четвертых, внедрение в практику управления системы строго и точно определенных методов и приемов ре­шения стоящих перед чиновником задач.