Теория государства и права. Лекции. Механизм государства.

Исполнительно-распорядительные органы государствен­ной власти — органы, призванные обеспечивать реализа­цию политики государства и исполнение законов, принятых его представительными учреждениями. Их деятельность, как правило, осуществляется под контролем представительных органов. Она подзаконна.

Должностные лица — чиновники — могут делать в процессе управления лишь то, что пря­мо разрешено установленными правилами, законом. Именно в чиновниках воплощается то свойство профессионализма в области управленческой работы, которое является настолько важным, что мы включили его в определение государства. Назначение рассматриваемых органов государственной власти — управление, включающее в себя исполнительную деятельность (осуществление тех решений, которые приня­ты представительными органами) и распорядительную дея­тельность (осуществление управления путем издания подза­конных актов и выполнения организаторских действий).

Государствоведению известны монократическая и дуали­стическая формы исполнительной власти. Первая означает, что исполнительная власть сосредоточе­на в руках одного человека, который является одновременно и главой государства, и главой правительства, подбирающе­го министров по своему усмотрению. Историческая предше­ственница этой формы — монархия, модифицированная, одна­ко, применительно к принципам представительной демокра­тии: источником полномочий президента являются всеобщие выборы (Франция, страны Латинской Америки). Дуалистическая форма исполнительной власти имеет ме­сто тогда, когда функционирует неответственный перед пар­ламентом глава государства (президент республики или ко­роль) и независимое от него правительство, ответственное пе­ред парламентом и возглавляемое премьер-министром (пред­седателем Совета или кабинета министров). Логическим завершением развития этой формы, характер­ной в частности, для государств с парламентской формой пра­вления, становится превращение правительства в основное звено исполнительной власти и ограничение власти главы го­сударства, который в этих условиях выполняет лишь почет­ные, но формальные функции. Английская формула "король царствует, но не управляет" хорошо отражает складывающе­еся здесь положение вещей.

Однако в ряде стран подобная логика развития дуалисти­ческой формы исполнительной власти оказалась нарушенной. В ее рамках начал усиливаться монократический элемент — расширение за счет правительства власти главы государства, который перестал быть только формальным субъектом госу­дарственного управления и кое-где даже стал избираться пу­тем всеобщего голосования. Государство ведение Запада оце­нивает эту тенденцию как свидетельство стремления ряда по­литических сил к авторитаризму [33, 36]. Историческая практика государственного управления, наг ряду с монократической и дуалистической, выработала тре­тью форму, при которой главу государства образует колле­гиальный орган, состоящий из большого числа равноправных лиц, принимающих решения большинством голосов.

Будучи наиболее демократичной, она встречается достаточно редко (Директория в революционной Франции, Федеральный Совет — в Швейцарии и т.д.). Система исполнительно-распорядительных органов госу­дарственной власти по вертикали строится по иерархиче­скому принципу, что обеспечивает целеустремленную работу всех звеньев управленческого аппарата. По горизонтали она строится на основе территориального, отраслевого и функци­онального принципов.

В зависимости от логического основания возможны раз­личные классификации исполнительно-распорядительных ор­ганов государственной власти. По своим задачам, напри­мер, их можно разделить на отраслевые (управляющие со­ответствующими отраслями в масштабе государства или административно-территориальных единиц, например, по­чтовое ведомство), функциональные (выполняющие отдель­ную управленческую функцию, например, планирование) и органы общей компетенции (например, правительство). Раз­личаются органы центральные и местные, индивидуальные и коллегиальные и т.д. Государственный аппарат играет огромную, в ряде случа­ев определяющую роль в реализации политических решений. В известном смысле он — истинное лицо государства, необ­ходимая предпосылка эффективности работы всего государ­ственного механизма. Не случайно проблемы совершенство­вания работы аппарата постоянно привлекают внимание не только практики, но и теории.

Макс Вебер, чьи работы в области государственного упра­вления считаются классическими, сформулировал следую­щие принципы рациональной бюрократии, обеспечивающие эффективность работы механизма государства: во-первых, наличие твердо установленной и неукоснительно соблюда­емой системы вертикальных связей (служебной иерархии); во-вторых, существование отрегулированной, основывающей­ся на специализации системы разделения труда; в-третьих, функционирование системы правил и директив, четко уста­навливающих права и обязанности членов бюрократической организации; в-четвертых, внедрение в практику управления системы строго и точно определенных методов и приемов ре­шения стоящих перед чиновником задач.